△位于贵州省黔南布依族苗族自治州独山县北边的水司府堂（水司楼）。
废弃的园区、造价高昂的烂尾建筑、亿元负债……国家级贫困县——贵州省黔南布依族苗族自治州独山县近日再次成为热议话题。
据贵州省黔南州人民政府新闻办公室发布《关于独山县三都县有关历史遗留问题整改工作的情况通报》，截至年6月末，独山县政府债务余额.68亿元，其余为企业债务等。对于年收入不足10亿元的独山县来说，举债融资除了用于政绩工程、形象工程建设，“绝大多数用于基础设施、脱贫攻坚、民生工程等项目建设”。
经济发展是独山县举债的重要目的之一，但超负荷的债务也让通报中的独山县与三都县在前行中深受掣肘。对于全国个县（截至年）——特别是其中欠发达的县来说，靠举债促发展并非长久之计，在脱贫攻坚决战决胜之年，如何彻底改变滞后状态，是“独山县们”的共同议题。
独山县不是个例
△“独山大学城”的校舍底部有明显裂缝，质量堪忧。
翻看《独山县年财政预算执行情况与年财政预算草案的报告》会发现，年，独山县财政总收入完成8.63亿元，与上年实际完成数相比下降14.35%；一般公共预算支出27.7亿元，与上年实际完成数相比增长1.32%，不仅收入下跌、支出上扬，而且整体入不敷出。
在中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授马亮看来，独山县的债务问题并非孤例，这可能也与央地关系有联系。
“医疗、教育等公共服务要求地方政府来履行，配套的资金也由地方政府承担，所以为了满足这些刚需，或是为了匹配经济发展需求，地方政府就要扩大收入。”马亮表示，从税收管理体系上看，地方政府没有自主权加征税费，还要为了优化营商环境减税降费。对于经济相对发达的县域来说，土地财政是增加收入的选择，但对于欠发达、主要靠上级财政转移支付“输血”的县域来讲，想要更多资金刺激经济、加速脱贫，就只能寻求借债填补缺口。
债务越滚越大，一方面是债务具有依赖性。马亮对《中国报道》记者表示，尽管目前各级政府都在过“紧日子”，但政府财政支出还是有刚性需求的，“基本上都是今年支出高于去年，但收入没能跟上，所以债务就成了‘滚雪球’。”
如独山县一般，借贷渠道既包括商业银行，也有融资平台或是地方政府注资的国有企业来周转资金，借贷链条既长且广、手段复杂，这样一来，地方债务监管难度加大；中西部地区的县本身交通不便，审计麻烦，也在一定程度上造成监管不力。
不仅仅是财政的问题。仅今年1—7月，就有至少7名原县委书记接受审查或是落马——官员的治理、干部的管理、廉政建设以及规划决策是否科学合理，都是影响县域债务的关键。
“地方政府缺乏针对债务管理的约束机制，谁来决定举债、用在什么地方、以什么偿还、决策的问责机制、对债务风险的预判应对……这些都没有明确的答案。”中国社会科学院生态文明研究所研究员宋迎昌表示，一面是对发展的迫切期望，一面则是“没有条件也要创造条件”的强硬发展，再加上监管不到位、机构尾大不掉等问题，负债在所难免。
“负债”背后的连锁难题
△广西都安瑶族自治县大兴镇古朝村一条铺完砂石等待硬化的屯级公路。
超负荷举债仅是阻碍县域发展的一个门槛。宋迎昌认为，欠发达县域经济发展面临的，是一系列难题。
“欠发达地区的自然条件和区位条件一般都存在不足之处，难以与发达地区进行有效的产业分工合作，取而代之的是孤立的、分散的发展模式。”宋迎昌表示，除此之外，交通条件普遍较差，同时缺乏招商引资的软环境，在这些问题的综合影响下，经济发展出现困境。
家在陕西佳县的林超（化名）告诉《中国报道》记者，跟大城市相比，县城从经济到服务还是有差距。
“我们县城也算是为数不多的没通火车的地方。因为很小，所以平时外出基本靠步行，虽然也有公交车，但是等车全靠缘分。”林超说，现在车站整体搬到了县城外，虽然是为了安全，但很不方便。“教育方面也可以说非常落后，好老师都留不住，学校基础设施也跟不上；县城除了政府、银行就是小本经营的商贩，几乎没有企业和公司，发展空间无从谈起。”
由此而来的就是人才外流、匮乏问题。人民智库的调查显示，16~40岁的“小镇青年”中，近八成表示，身边同龄人“一半以上选择去大城市发展”；仍留在当地的小镇青年，超九成打算去大城市发展。
以上困难带来的后果之一，就是欠发达县域难以复制东部经验，就连承接东部地区产业转移的机会，可能都要落入东南亚地区，“县是否还有存在的必要”的讨论也已浮现。
“撤县”需审慎
△年6月8日，江苏省海安市行政中心大楼平台门口悬挂新的门牌。
一头连着城市，一头接着乡镇，夹在中间的“县”是“中国推进工业化城镇化的重要空间、城镇体系的重要一环、城乡融合发展的关键纽带”，具有很强的独立性。虽然每个县的规模和发展程度有差别，但基本上都是一个单独的经济体。但从近期行政区划调整上来看，“撤县设区”的次数多了起来。
国家统计局数据显示，年底，全国共有个市辖区、个县级市、个县；截至年，市辖区数量增至个，县级市增至个，县减少至个。
对于一些县来说，改区不是没有好处。宋迎昌分析，变区之后，县可以具体、主动地参与大城市分工，更多要考虑的是城市的发展规律，有利于走上专业化的发展道路，但他也认为，改区还需慎重，虽然可能呼声很高，但不会大面积推行，因为符合条件的县很少。
“非农劳动力要占据人口绝大部分比例，非农人口应达到一定规模，非农产业GDP需占绝大比重，与中心城市距离也不宜太远。如果县不具备以上4个条件，改区就是盲目的，没有多大意义。”宋迎昌表示。
马亮与宋迎昌的观点一致，他表示，县有县的好处，划县为区也有好处，就看好处到底对谁而言，“一些城市本身体量不大，如果要扩张，是需要把县并进来的；对于另一些城市而言，具备一定的承载力和辐射能力，也可以考虑划县为区；但如果市很弱、县很强，实际上就是‘拉郎配’了。”
从《年中国县域经济百强榜》可以看出，获冠亚军的两个县级市——昆山、江阴——去年GDP均突破了0亿元大关，已经超过了许多地级市，甚至赶上了个别西部省份。“对于这些县来说，发展已经自成一体，此时划县为区并不是很恰当；对于另一些县来说，或许经济不是很强，但并区后可能会毁掉自身特色，也可能会造成县与市之间的矛盾。”马亮分析，评价一个县要不要变成一个区，也要考虑县的条件，包括所处的经济发展阶段、地理位置和跟市的关系等。
为了促进县域发展而并县为区的说法，也不甚完备。马亮表示，一些城市在挑选县的时候，为了经济效益，往往会选择较发达的县而忽略欠发达县，这样反而会造成更大的发展落差，因此盲目追求“无县化”，未必是件%的好事。
“县市合并是一项高成本的工作，应该是彼此都觉得很必要的时候再去合并。”马亮建议，倒不如创新县跟市的协调机制，增大二者之间的协调力度，或是直接将县交由省级直管——毕竟在江苏、广东等地，一些县的发达程度不亚于城市，赋予县更大的自主权，而不是一定要改个名字、被吸纳进市辖区，才能继续发展。
抓住特色，培育内生动力
△青海省果洛藏族自治州班玛县黑陶匠人闹吾措在制作传统藏式黑陶。
5月29日，国家发展改革委印发《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》，提出要加大财政资金支持、吸引社会资本投入、加强建设用地支撑。
靠上级补助的一般性转移支付来刺激经济，终究不是可持续的好办法，多位专家表示，欠发达县域想要突破先天桎梏，就要抓住自身特色，培育内生动力。
中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇认为，欠发达县域可能想要模仿东部地区进行超常规发展，但东部地区能做的，欠发达县域不一定能做；东部地区过去能做的，现在也不一定能做，还是要结合实际情况，在当地的财力可承受范围内发挥当地优势。
7月22日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署加强新型城镇化建设，再次提出要补短板扩内需，提升群众生活品质，确定支持多渠道灵活就业的措施，促进增加居民就业和收入；还提出要发展劳动密集型产业，为进城农民就近打工就业提供机会。
“劳动密集型产业”意味着要走市场化的发展道路，但也意味着从农业、工业到服务业，都可以被纳入发展范围。马亮认为，与其盲目追求城镇化、走东部的老路，不如结合优势发展可持续性的特色产业。
“比如我去调研过的贵州三都县。”马亮举例，“他们那里有个水族，如果你去旅游，可以住到当地人家里，体验民族特色。而且近些年来，国家投资修缮交通，当地是具备发展旅游业的基础的，关键在于找准定位，而不是盲目扩张。”
但解决问题也不能仅靠内部消化，也需要自外而内地激活。
马亮以人才吸引为例，“可以建立欠发达县域与东部地区的对口支援联系，鼓励东部地区人才前来大展身手；中央部门可以选派干部到西部驻扎；还可提供给企业骨干到县政府工作的机会，为当地输入新鲜血液。”
撰文：《中国报道》记者左琳
责编：何晶
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